AVIZ
referitor la proiectul de Ordonanță de urgență pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul transportului
de persoane
Analizând proiectul de Ordonanță de urgență pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul transportului de persoane, transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr.193/25.06.2019 și înregistrat la Consiliul Legislativ cu nr.D578/25.06.2019,
CONSILIUL LEGISLATIV
În temeiul art.2 alin.(1) lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată şi art.46(2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Legislativ,
Avizează favorabil proiectul de ordonanță de urgență, cu următoarele observaţii şi propuneri:
1. Proiectul de ordonanță de urgență are ca obiect modificarea și completarea unor acte normative în domeniul transportului de persoane, în vederea armonizării legislației interne cu legislația Uniunii Europene.
2. Din punct de vedere al dreptului Uniunii Europene, demersul normativ nu constituie transpunerea unui act european și nu are drept finalitate crearea cadrului juridic necesar punerii directe în aplicare a unui regulament european.
Prezentul proiect intră sub incidenţa reglementărilor subsumate Politicii Uniunii Europene în domeniul transporturilor, în segmentul legislativ rezervat Transporturilor terestre, sectorul Reguli de concurență.
La nivelul dreptului european derivat, în raport de obiectul specific de reglementare, prezintă, în special, relevanță dispozițiile Regulamentului (CE) nr.1370/2007 al Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr.1191/69 și nr.1107/70 ale Consiliului, prevederi obligatorii și direct aplicabile în ordinea juridică a statelor membre, conform art.288 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (TFUE), prevederi de care inițiatorii demersului de față au ținut cont la elaborarea proiectului.
Precizăm că prin intrarea în vigoare a Legii nr.328/2018 pentru modificarea şi completarea Legii serviciilor de transport public local nr.92/2007, transportul rutier județean de persoane este considerat serviciul public de transport, în accepțiunea Regulamentului (CE) nr.1370/2007, îndepărtându-se de caracteristicile transportului desfășurat în regim comercial, reglementat până la acel moment.
Având în vedere că prevederile Legii serviciilor publice de transport persoane în unitățile administrativ-teritoriale nr.92/2007 impun autorităților județene obligația de a încheia contracte de servicii publice de transport călători, până cel târziu la data de 2 decembrie 2019, este necesară instituirii unor măsuri urgente de reglementare a transportului județean rutier de călători, ca fiind activități prestate în regim comercial.
Astfel, prin proiect s-au stabilit drept obiective: eliminarea transportului rutier județean de călători din sfera serviciilor publice, acesta desfășurându-se în regim comercial, cu respectarea prevederilor Ordonanței Guvernului nr.27/2011, asimilat cadrului general pentru organizarea și efectuarea transporturilor rutiere de mărfuri și persoane pe teritoriul României și al activităților conexe acestora, precum și măsuri de ordin instituțional, funcțional și procedural, adoptate potrivit prevederilor Regulamentului (UE) nr.360/2012 al Comisiei din 25 aprilie 2012 privind aplicarea articolelor 107 și 108 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene în cazul ajutoarelor de minimis acordate întreprinderilor care prestează servicii de interes economic general.
3. În conformitate cu art.115 alin.(4) din Constituția României, republicată și ținând seama de deciziile Curții Constituţionale în materie, menționăm că în Nota de fundamentare și în preambul trebuie prezentate elementele de fapt și de drept ale situației extraordinare care nu poate fi amânată, precum și efectele negative ce decurg din neadoptarea proiectului în regim de urgenţă, de natură a justifica recurgerea la această cale de reglementare. Motivarea necorespunzătoare ori, după caz, lipsa motivării, în susţinerea aspectelor învederate anterior, poate constitui motiv de declarare a neconstituţionalităţii actului normativ.
4. Din punct de vedere al normelor de tehnică legislativă referitoare la instituirea unor reguli care să determine o cât mai mare stabilitate și eficiență legislativă, precum și la integrarea organică a acestora în sistemul legislației, semnalăm că soluțiile legislative propuse nu au un caracter clar sau previzibil, fiind echivoce, incomplete și necorelate cu prevederile legale în domeniu.
Astfel, deși se invocă faptul că măsurile preconizate în proiect se impun ca urmare a adoptării Legii nr.328/2018 pentru modificarea şi completarea Legii serviciilor de transport public local nr.92/2007, din preambulul proiectului nu reiese cu claritate dacă aceste măsuri se impun pentru corelare cu această lege și, deci, cu Regulamentul (CE) nr.1370/2007 sau, dimpotrivă, anulează aceste prevederile legale în vigoare.
Aceste constatări reies și din luarea în considerare a exprimării defectuoase de la al patrulea alineat al preambulului, conform căruia „în caz contrar, autoritățile publice județene fiind obligate să aplice, în continuare, procedurile specifice serviciilor publice de transport, prevăzute în Regulamentul (CE) nr.1370/2007”, cât și a pct.1-7 ale art.I din proiect – care propun modificări și eliminări de sintagme parțiale, precum „consiliile județene” – deși la pct.8 al aceluiași articol, la textele propuse la alin.(12) și (13), se introduc referiri la faptul că transportul rutier contra cost de persoane prin servicii regulate, la nivel județean, intră și în sfera consiliilor județene.
Prin urmare, chiar dacă ipotezele juridice preconizate sunt corecte, modalitățile de transpunere a acestora în proiect nu sunt clare din punct de vedere al limbajului și normelor de tehnică legislativă, în special cele prevăzute la pct.1-7 ale art.I, care propun modificări prin redarea doar a unor fragmente ori sintagme dintr-un text ori prin eliminarea unor sintagme. Acest lucru va duce la existența unor exprimări lacunare, incomplete, afectând nu numai coerența sau exprimarea corectă din punct de vedere gramatical a textelor, ci și securitatea juridică a întregului act normativ.
În consecință, semnalăm că pct.1-7 ale art.I nu pot fi promovate legislativ în forma prezentată, ci numai prin modificarea integrală a tuturor articolelor avute în vedere, similar modului cum s-a procedat la pct.9 al art.I.
Totodată, este de analizat dacă enumerările de articole realizate în cadrul acestor puncte au cuprins toate textele din lege care conțin ipoteze juridice similare.
Menționăm că trebuie revăzută și norma de la art.II, prin care se propune modificarea unor dispoziții tranzitorii și finale dintr-o lege modificatoare.
Prin urmare, având în vedere că modificarea unor acte cu un asemenea caracter nu este recomandată, apreciem că prevederile propuse la art.II pot constitui articole romane distincte ale prezentului proiect de modificare.
5. Sub rezerva celor de mai sus, se rețin următoarele observații și propuneri de tehnică legislativă:
a) pentru uniformitate în redactarea actelor normative cu caracter modificator, părțile dispozitive ale art.I trebuie reformulate după următoarele exemple:
„La articolul… alineatul…, literele … se abrogă.”;
„După alineatul… al articolului… se introduce un nou alineat, alin. …, cu următorul cuprins:”;
„Alineatul… al articolului… se modifică și va avea următorul cuprins:”;
„La articolul…, punctul… se abrogă.”;
„La articolul… alineatul…, litera… se modifică și va avea următorul cuprins:”;
„Alineatul… al articolului… se abrogă.”;
„După articolul… se introduce un nou articol, art. …, cu următorul cuprins:”.
De asemenea, la pct.9 al art.I, partea dispozitivă va fi reformulată, astfel:
„(…) La articolul 1 alineatul (4), partea introductivă se modifică și va avea următorul cuprins:”.
Reținem observația și pentru pct.35 al art.I.
b) la pct.8, la enunțul art.1 alin.(11), sintagma „prezentei ordonanțe de urgență” trebuie înlocuită cu expresia „prezentei legi”, având în vedere că modificarea vizată este cea a textului unei legi;
Reiterăm observația, în mod corespunzător, pentru art.III pct.4, cu referire la art.81 alin.(2) lit.m), în sensul înlocuirii sintagmei „prezenta ordonanță de urgență” cu expresia „prezenta ordonanță”.
c) la pct.26, în ceea ce privește art.17 alin.(5), pentru identificarea precisă a textelor de la care se face excepție, este necesară revederea sintagmei „cu excepția celor prevăzute la alin.(1) lit.b) și alin.(2)”, în sensul precizării clare a faptului dacă aceste texte aparțin sau nu art.18.
Totodată, sintagma „din prezenta lege” va fi eliminată, fiind superfluă.
d) la pct.41 și 42, pentru rațiuni normative, sugerăm comasarea acestora, partea dispozitivă a noului punct având următoarea redactare:
„(…) Alineatele (2) și (6) ale articolului 38 se modifică și vor avea următorul cuprins:”;
e) la actualul pct.47, la alin.(8), forma abreviată „art.45” trebuie eliminată, având în vedere că intervenția operează asupra aceluiași articol;
f) la art.III, pentru considerente de ordin normativ, este necesară precizarea aprobării prin lege a Ordonanței Guvernului nr.27/2011 supuse intervenției legislative, astfel încât după datele de publicare ale acesteia se va insera sintagma „aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.109/2014”;
Aceeași precizare trebuie inserată și la pct.8 al art.I, în cadrul alin.(11) – (13).
g) La art.III, pct.4, la textul art.82, având în vedere caracterul său tranzitoriu și temporar, menționăm că acesta ar trebui să constituie un articol distinct, marcat cu cifră romană;
h) la art.IV, pentru uniformitate în redactare, partea dispozitivă trebuie reformulată, astfel:
„Art.IV. - La articolul 57 alineatul (1) din (...), cu modificările și completările ulterioare, după litera b) se introduce o nouă literă, lit.c), cu următorul cuprins:”;
i) la art.VIII alin.(1), pentru o redactare corectă, sintagma „30.06.2023” se va scrie sub forma „30 iunie 2023”;
j) având în vedere multitudinea intervențiilor legislative propuse asupra actelor normative vizate în proiect, precum și modificările anterioare ale acestora, apreciem că ar fi indicată inserarea unui articol distinct, structurat în trei alineate, care să dispună republicarea Legii nr.92/2007, a Ordonanței Guvernului nr.27/2011 și a Hotărârii Guvernului nr.69/2012.
PREŞEDINTE
dr. Dragoş ILIESCU
Bucureşti
Nr.545/27.06.2019